臺南開發許可實務：達規模開發案的分區變更審議地圖
臺南市陸域有七成六是非都市土地，特定農業區、一般農業區、山坡地保育區與森林區各占數萬公頃，是南部大型開發案最常落地的舞台。達到規模門檻的住宅社區、遊憩設施與其他二公頃以上開發，不能只辦變更編定，必須走分區變更與開發許可審議。本文把臺南案件從門檻判定到開發影響費繳交的整條審議動線攤開。
臺南市國土計畫核定本記載，全市陸域約 219,165 公頃，非都市土地約 166,780 公頃、占陸域 76.10%，其中特定農業區約 40,667 公頃、一般農業區約 40,003 公頃、山坡地保育區約 31,592 公頃、森林區約 29,746 公頃。這樣的土地結構決定了一件事：在臺南做物流園區、遊憩渡假村、住宅社區或產業用地，多半會踩進《非都市土地使用管制規則》第11條的規模門檻，案件性質從變更編定跳級為開發許可。
開發許可是《區域計畫法》第15條之1第1項第2款的制度：申請人擬具開發計畫，向臺南市政府申請，報經區域計畫擬定機關許可後辦理分區變更，許可前必須先提報區域計畫委員會審議，審查基準是《非都市土地開發審議作業規範》。與一般變更編定相比，它多了開發計畫書圖、環境敏感地區排除、公共設施服務水準檢討、開發影響費與保證金，時程以年計。
本文以區域計畫法、非都市土地使用管制規則、開發審議作業規範、開發影響費徵收辦法與臺南市政府都市發展局、地政局公開資料為底，整理臺南開發許可案的審議地圖。偉騰開發興業由前臺東縣環保局長從審查端把關，把規模判定、環評門檻與影響費一次算清，再決定送件路徑。
先判規模：第11條門檻決定你走變更編定還是開發許可
《非都市土地使用管制規則》第11條逐款列出應辦理土地使用分區變更的規模：申請開發社區之計畫達五十戶或土地面積在一公頃以上，應變更為鄉村區；工業使用達十公頃以上（依產業創新條例申請者五公頃以上）變更為工業區；遊憩設施五公頃以上、學校十公頃以上、高爾夫球場十公頃以上、公墓五公頃以上、其他殯葬設施二公頃以上，均變更為特定專用區；前六款以外的開發達二公頃以上，一律變更為特定專用區。第4項是反拆案條款：同一或不同申請人向目的事業主管機關提出二個以上興辦事業計畫，開發範圍毗鄰且經目的事業主管機關審認屬同一興辦事業計畫者，面積要累計，累計達門檻即應一併辦理分區變更。臺南平原上常見的「一塊地切成幾個案子各辦變更編定」，正是這一項要擋的操作。未達門檻的案件，才回到第四章使用地變更編定，不需要開發許可。
開發許可的法定骨架：區域計畫法第15條之1與第15條之2
《區域計畫法》第15條之1第1項第2款規定，為開發利用，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更；第2項要求擬定機關許可前，應先將申請開發案提報區域計畫委員會審議。臺南的案件由臺南市政府受理，涉及非都市土地的開發計畫則進入區域計畫委員會的審議程序。《區域計畫法》第15條之2列出得許可開發的五款條件：於國土利用係屬適當而合理、不違反中央與地方的土地利用或環境保護計畫、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃、與水源供應、交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合、取得開發地區土地及建築物權利證明文件。五款全部符合才「得」許可，仍屬裁量。第5款在實務上意味著開發範圍內的土地權利要全部取得或取得同意，臺南沿海與淺山地區的多人共有農地，往往在這一關就耗掉半年。
審查基準：開發審議作業規範的區位、諮詢與環境敏感地區排除
《非都市土地開發審議作業規範》依《區域計畫法》第15條之2第2項訂定，分總編、專編與開發計畫書圖三部分，專編與總編重複者以專編為準。總編第三點要求申請開發區符合全國國土計畫與直轄市、縣（市）國土計畫的指導，並說明無法在都市計畫更新地區、整體開發地區、都市計畫農業區或新訂擴大都市計畫地區開發的理由，還要調查同性質開發案土地的分布與閒置情形，從供需面分析並取得目的事業主管機關意見。第五點的第一階段諮詢服務值得善用：申請人得檢具附件一資料，函請區域計畫原擬定機關或臺南市政府就基地是否具有不得開發之限制因素提供意見，等於在花大錢做書圖前先取得一張體檢報告。第九點是硬門檻：申請開發之基地不得位於附表二之一所列第一級環境敏感地區，例外只有政府興辦公共設施、夾雜零星土地等五種；夾雜地面積不得超過基地開發面積之百分之十或二公頃，且扣除後仍應達分區變更規模。臺南的曾文水庫與烏山頭水庫集水區、沿海濕地與台江國家公園周邊，就是最常被這一點刷掉的區位。
臺南在地審議動線：市府受理、都委會與區委會的分工
臺南市政府都市發展局都市規劃科的職掌頁把兩套程序寫得很清楚：都市土地的個案變更與通盤檢討走市都市計畫委員會再送內政部都市計畫委員會；擬定或擴大都市計畫則須先製作申請書經市府審核，送內政部區域計畫委員會審議通過後核定。非都市土地的開發許可屬於區域計畫體系，由市政府受理後提報區域計畫委員會審議，與都市計畫委員會是兩套人馬、兩套基準。臺南市都市計畫委員會運作頻繁，一年間召開第 140 次到第 148 次共 9 次會議，變更都市計畫及擬定細部計畫申請案每案審議費新臺幣十萬元；開發許可案則依《區域計畫法》第22條之1繳納審查費。市府近期新聞稿提到安定四十九公頃新市鎮送審、南科特定區開發與高鐵特定區產業專用區轉型，顯示臺南大型案件同時在都市計畫與區域計畫兩條線上前進。申請人要先確認自己的基地是都市土地還是非都市土地，才知道該敲哪一扇門。
錢的兩張帳單：開發影響費與農業用地變更回饋金
《非都市土地開發影響費徵收辦法》第2條把開發影響費定義為因土地開發涉及使用分區或使用地性質變更，對周圍公共設施服務水準及其他公共利益產生影響而向申請開發者徵收的費用；第3條規定經區域計畫擬定機關許可的開發案，應於申請辦理分區變更或變更編定異動登記前繳交，直轄市、縣（市）主管機關得調整彈性項目，必要項目報經中央核定調整但不得低於應徵收額度之百分之五十。附表一列出項目：住宅使用的必要項目是聯外道路與學校，工業、工商綜合與遊憩使用的必要項目是聯外道路，彈性項目有地區公園、消防與停車場。第4條允許以開發區內等值可建築土地抵充，第6條允許現金分期，第一期於異動登記前、最後一期於建造執照核發前完成，並須提出銀行保證。農業用地變更另有《農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法》：第3條規定因開發遊憩設施區、住宅社區或工商綜合區，以及開發工業區、變更為丁種建築用地者，以變更使用面積與獲准變更當期公告土地現值乘積百分之五十為計算基準，供汽車駕駛訓練班、客貨運站使用變更為交通用地者為百分之四十。兩張帳單性質不同、可能並存，臺南特定農業區與一般農業區合計八萬多公頃，農地變更的回饋金往往是總成本最大的一塊。
環評與水保的並聯：認定標準、集水區與山坡地
開發許可案幾乎都要同時回答「要不要環評」。《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》依開發類型與區位設門檻，位於水庫集水區、自來水水質水量保護區、國家公園、重要濕地或野生動物重要棲息環境的案件，門檻明顯低於一般區位；臺南的曾文水庫與烏山頭水庫集水區同時是特定水土保持區，山坡地約 832 平方公里，山崩地滑敏感區約 135.45 平方公里集中在南化、楠西、玉井、左鎮、龍崎、白河與東山，土石流潛勢溪流四十八條。位於山坡地的開發案，水土保持計畫依《水土保持法》另行核定，開發審議作業規範第六點也要求水土保持規劃書與環評書圖從其規定。實務上最省時間的做法是把區位體檢做在最前面：用臺南市水利局的山坡地資訊查詢系統逐筆查山坡地範圍、特定水土保持區與違反水土保持法紀錄，再對照第一級環境敏感地區清單，能不能做、要不要環評、水保要走哪一級，在送件前就有答案。
國土計畫過渡期：功能分區圖公告前後的兩套規則
臺南市國土計畫於民國110年4月30日公告實施，國土功能分區圖草案已於111年12月15日至112年2月13日公開展覽，市國土計畫審議會於113年7月30日完成審議並於113年8月13日送內政部。《國土計畫法》第45條第2項於民國114年1月20日修正後，功能分區圖應於縣市國土計畫公告實施後十年內公告，臺南市國土計畫網把期限標為民國120年4月30日；第3項規定功能分區圖公告之日起區域計畫法停止適用。在此之前，臺南非都市土地的開發許可與變更編定仍依區域計畫法體系辦理；公告之後，達一定規模或性質特殊的使用改依《國土計畫法》第24條申請使用許可，位於農業發展地區與城鄉發展地區者由市政府審議。臺南市國土計畫核定本把既有發展地區中的開發許可地區列為約 1,941 公頃，未來發展地區短期規劃含二處二級產業開發許可案，代表市府本身就把開發許可視為城鄉發展總量的一部分。對申請人的判斷是：案件能在功能分區圖公告前取得許可，就用現行制度走完；趕不上的，要提早評估新制下的功能分區與使用許可條件。
自我檢查清單
- 以《非都市土地使用管制規則》第11條逐款比對開發類型與面積，並把毗鄰的興辦事業計畫面積累計，確認是否達分區變更規模。
- 調閱全部土地登記謄本，確認開發範圍內土地與建物權利已取得或取得同意，對應《區域計畫法》第15條之2第5款。
- 用臺南市水利局山坡地資訊查詢系統與第一級環境敏感地區清單做區位體檢，排除水庫集水區、濕地與國家公園等不得開發區位。
- 檢具附件一資料函請市府提供第一階段諮詢意見，確認基地有無不得開發的限制因素再投入書圖。
- 依《開發行為應實施環境影響評估細目及範圲認定標準》判斷是否環評，並依《水土保持法》確認水土保持計畫等級，安排與開發計畫平行作業。
- 依開發影響費徵收辦法附表一列出必要與彈性項目，並依回饋金辦法試算農業用地變更回饋金，把兩張帳單放進財務計畫。
- 規劃分期繳交者預留銀行保證文件，並把最後一期在建造執照核發前完成的時點排進建照時程。
常見錯誤
- 把一塊達門檻的地切成幾個案子各辦變更編定——第11條第4項要求累計面積，目的事業主管機關審認屬同一興辦事業計畫後仍須分區變更。
- 基地一角壓到第一級環境敏感地區才發現——除五種例外，開發審議作業規範第九點直接不許可，前期書圖費用全數沉沒。
- 拿都市計畫委員會的審議費與程序來規劃非都市土地開發許可案——兩套委員會、兩套基準，時程與費用估算全錯。
- 財務計畫只算開發影響費、漏算農業用地變更回饋金——農地變更回饋金以公告土地現值乘積百分之五十為基準，缺口在異動登記前才浮現。
- 開發影響費分期繳交卻沒準備銀行保證——依徵收辦法第6條無法採分期，只能一次繳清。
- 以為國土計畫法上路後現行案件自動失效——功能分區圖公告前區域計畫法仍適用，該送件的案件不必停手。
官方參考資料
常見問題
臺南 開發許可 多大面積 要辦？
依《非都市土地使用管制規則》第11條，住宅社區達五十戶或一公頃以上、遊憩設施五公頃以上、工業使用十公頃以上、公墓五公頃以上、其他殯葬設施二公頃以上、其餘開發二公頃以上，都要辦理分區變更並取得開發許可；毗鄰且屬同一興辦事業計畫的案件面積要累計。未達門檻的案件走使用地變更編定。
臺南 開發許可 要繳 開發影響費 嗎？
經區域計畫擬定機關許可的開發案，依《非都市土地開發影響費徵收辦法》第3條，應於分區變更或變更編定異動登記前繳交；住宅使用的必要項目為聯外道路與學校，其他類型必要項目為聯外道路，另有地區公園、消防、停車場等彈性項目。可以開發區內等值可建築土地抵充，也可申請現金分期但要提出銀行保證。
臺南 農地 開發許可 回饋金 怎麼算？
農業用地變更另依《農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法》第3條，因開發遊憩設施區、住宅社區、工商綜合區或工業區、變更為丁種建築用地者，以變更使用面積與獲准變更當期公告土地現值乘積的百分之五十為計算基準；變更為交通用地供汽車駕駛訓練班或客貨運站使用者為百分之四十。回饋金與開發影響費是兩張帳單，可能同時存在。
臺南開發案初判
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創辦人謝清泉為前臺東縣環境保護局局長、前臺東地檢署檢察事務官、前臺東縣政府消費者保護官，中央警察大學法律學研究所畢業，具地政士與不動產經紀人國家證照。服務臺東全縣 16 鄉鎮及全台各縣市——任何業務直接聯絡偉騰，全台各地均有配合團隊，可安排專人親臨現場指導。
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